义务教育法将修改 内容增至95条 教育公平成焦点

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今天，全国人大代表、湖北省教育厅厅长路钢受邀赴京参加全国人大《义务教育法》修订座谈会，就《义务教育法》修订发表自己的意见。与他一起受到邀请的还有另外20名全国人大代表，他们均在今年3月的全国人代会上领衔提出议案，建议修改《义务教育法》，共计740名代表在这些议案上签下了自己的名字。
    目前我国义务教育阶段在校中小学生近1．8亿人。义务教育被视为涉及利益人群最广的社会公共事业之一，此次立法的意义不言而喻。
    由教育部起草、国务院法制办最终形成的《中华人民共和国义务教育法（修订）（征求意见稿）》，由原来《义务教育法》的18条增至95条。新增内容基本涉及社会普遍关注的重点、难点问题，包括贯彻国家教育方针和提高教育质量问题，义务教育的公平公正和均衡发展问题，家庭贫困学生、进城务工农民子女、残疾儿童平等受教育权问题，以及课程和教科书问题等。
    今天的座谈会上，义务教育经费投入总量严重不足，义务教育投入责任承担主体分工不明确，义务教育公平公正和非均衡发展问题突出等，成为代表们普遍关注的三大焦点问题。他们认为，义务教育关乎民族素质，政府应切实承担起义务教育投入的责任，修订后的《义务教育法》应对如何解决上述问题作出明确规定。
    教育投入不足症结在于没有稳定的义务教育经费保障体制
    “不增加投入，即便《义务教育法》修改了也起不到太大作用。”
    增加义务教育经费投入，一直是历年全国“两会”上代表委员们同声呼吁的焦点。
    我国是世界上少数教育投入占GDP比重最低的国家之一。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中提出，到20世纪末实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4％的目标。但至2000年，我国财政性教育经费占GDP的比重仅为2．87％，远未达标。2003年，这一比重增长至3．28％，但却令人遗憾的在增幅上出现了下滑的趋势。
    长沙市市长谭仲池代表在今天的座谈会上援引了教育部和财政部的一组统计数字。2003年，全国农村义务教育经费投入1365亿元，比实际基本需求相差476亿元。其中公用经费缺口310亿元，校舍维修经费缺口95亿元，特困地区专项补助经费缺口44亿元，其他则为人员经费缺口。
    在形成征求意见稿之前，国务院法制办副主任汪永清曾亲自带队赴全国各地多次调研。调研发现，投入总量不足造成的后果主要表现为：一是不少学校的公用经费严重不足，个别农村学校甚至没有公用经费；二是有的学校还存在危房和欠债；三是一些地方教师工资还不能按时、足额发放；四是学生家长经济负担过重，造成部分学生辍学。
    代表们普遍认为，义务教育经费投入总量不足的症结在于尚未建立起稳定的义务教育经费保障体制。上海市教委副主任翟钧代表认为，立法调整的首要目标必须是把教育经费投入这块蛋糕做大，并在切蛋糕的时候首先确保义务教育投入。
    南开大学校长侯自新呼吁，各级政府要依法增加对教育经费的投入，确保教育投入占GDP的比重稳步、快速增长，尽早达到和超过4％。“不增加投入，即便《义务教育法》修改了也起不到太大作用。”他认为，这应该是修订《义务教育法》时值得决策者首先予以关注的一个大问题。

    各级政府分担教育经费比例应与其财力匹配
    在“以县为主”的现行投入机制下，财力薄弱的县级政府承担了占全国义务教育学生人数三分之二以上的农村义务教育投入。
    安徽省教育厅副厅长胡平平代表给所有参加座谈会的代表讲了个故事。
    有130万人口的阜南县位于安徽北部。一次调研时，胡平平了解到，按照国家标准当地的教师缺口将近4000人。但在7年时间里该县竟然没有新引进过一个中小学教师。该县不仅不进人，而且还留用了600多名50岁以上的女老师和60岁以上的男老师“超期服役”，不让退休。
    该县如此缺老师，又有足够的编制，为什么竟然会在7年间一个老师都不引进呢？胡平平感到很困惑。县里告诉她，不进人是因为财政困难。回头问省财政，省财政的同志却告诉胡平平对阜南县的转移支付早已经拨下去了。“三堂会审”后胡平平才搞明白，造成这一损失的原因在于，上级对下级的一般性转移支付中双方的责任均不够明确。
    谭仲池代表指出，由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，只是模糊地表明要通过转移支付来支持困难地区，就在客观上形成了以县级政府投入为主的现行投入机制。在这种机制下，财力最薄弱的县级政府承担了占全国义务教育学生人数三分之二以上的农村义务教育投入，而中央和省级财政投入则偏少。“中央、省和县三级政府财权和事权不对等的状况亟待改变。”胡平平代表说。
    1994年财税体制改革后，财力逐步向中央财政集中。据测算，1993年中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，此后这一比重逐年上升，至去年已进一步上升至57．22％。同时，省级政府财政收入占全国财政收入比重亦逐年增加。胡平平认为，根据这样的财力分配，各级应该承担的义务教育投入责任就应该同其财力相匹配。
    参加座谈会的很多人大代表建议，应按各级政府的财政实力合理确定分担经费的比例。就全国来讲，应该由中央拿大头，省级拿中头，县级拿小头。同时，各级财政义务教育经费要单列，以防止被挪用和挤占。
    义务教育发展严重失衡 地区差距城乡差距加大
    政府义务教育经费的投向，要有利于促进义务教育的均衡发展，重点向贫困地区、贫困学生倾斜。
    上海市普通小学生生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费，分别是河南省的10．4倍和58．5倍。这是谭仲池代表带来的一组数字。“这表明，义务教育发展的不平衡问题已经到了相当突出的程度。”他说。
    一些人大代表指出，不仅是东部沿海发达地区和中西部欠发达地区之间义务教育发展严重失衡，同一省份的不同地区之间的发展水平亦相去甚远。以长沙市为例，去年经济发展较好的长沙县，生均公用经费达105余元，比经济欠发达的宁乡县高出10倍以上。
    谭仲池代表认为，这种严重失衡的现象有悖《义务教育法》普及基础教育、提高全民族素质的要求。
    汪永清认为，义务教育应当是普惠性教育，每个适龄儿童、少年都应当享受平等的义务教育。目前义务教育资源分配不尽合理，造成一系列恶果：
    一是城乡之间义务教育学校存在明显差距。城市学校硬件好、教师素质高甚至超编；而农村学校危房多、教师合格的少，甚至需要找代课老师上课。二是由于经济条件的差异，许多欠发达地区的骨干教师不断流向发达地区，造成当地教育质量持续下降。三是同一地区义务教育学校之间也存在很大差距。不少地方一段时间不仅没有采取积极措施消除自然产生的学校之间的差距，反而将学校分为重点校与非重点校，在经费、师资力量等方面进行倾斜，加剧了学校之间的差距。
    一些代表指出，这也造成许多家长在“不能使孩子输在起跑线上”的思想影响下，不惜代价地为子女择校，进一步拉大了学校之间的差距。
    广东省化州市副市长李冬辉建议，解决择校问题应取消义务教育学校的等级评定，重点考核和评估区域内薄弱环节和薄弱学校。
    全国人大教科文卫委员会副主任委员邢世忠则建议，政府义务教育经费的投向，要有利于促进义务教育的均衡发展，重点向贫困地区的农村和城乡贫困学生倾斜。义务教育的免费教育如果全国一步到位有困难，应首先免除贫困地区乃至整个农村地区学生和城市低保家庭子女入学的杂费，继续扩大义务教育“两免一补”的范围。