北京市街道幼儿园发展历程的回顾与反思

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　　[摘要]街道幼儿园作为一种特殊的幼教机构，有其产生的特殊历史背景，能够满足特定的社会需要。街道园需乘体制改革之机，重新定位自己，争取办园自主权。以获得新的发展。
　　[关键词]街道幼儿园；民办公助；体制改革
　　本文拟略述北京市街道幼儿园的发展历程，并对其相关问题进行反思。
　　一、街道幼儿园的兴办发展及其特点
　　(一)街道幼儿园的由来和发展
　　街道幼儿园从产生至现在，经历了坎坷的发展历程：
　　最初的街道幼儿园是1958年我国经济“大跃进”的产物。当时，为了解放妇女，使其走出家门参加工作，孩子急需有专职人员照管，由此在城市发展起一批街道幼儿园。本调查的果子市幼儿园、红旗幼儿园都是1958年建立的，至今已有近50年历史。
　　1968年为了响应毛主席“五七指示”的号召，搞好街道服务，街道办事处纷纷办起“三站两代一所”，即红医站、校外活动站、服务站、代销店、代营食堂和托儿所，一批小型集体所有制的“五七”幼儿园应运而生，这些幼儿园后来也成为街道幼儿园的一部分。文化大革命时期，托幼事业受到严重损失，北京全市650处街道幼儿园被撤销合并了300处。1980年，北京市成立了托幼领导小组，颁发了[135]号文件，从城镇到乡村又办起了一批集体性质的托幼机构。
　　20世纪80年代是我国生育高峰时期。为解决城市“入托难”问题，北京市政府共计投资2．5亿元，对全市109所市立园和街道幼儿园进行彻底的扩建，扩大了收托规模。另外，80年代以来，随着市政建设的发展，新建住宅小区建起了配套幼儿园，成为街道幼儿园的新生力量。本次调查的翠微幼儿园、蓟门里幼儿园都是小区配套幼儿园。
　　(二)街道幼儿园的发展特点
　　1．适应社会需求，服务意识强
　　街道幼儿园的一个突出特点是能够便利家长，收托形式多样化，如全托、日托、半日托、假日托等；服务意识强、服务项目多，如早送晚接、照顾生病孩子、提供理发服务、招收聋哑孩子等。
　　另外，从收托对象和范围来看，街道园从兴办之日起，就是面向社会特别是附近社区居民，提供就近便利的保教服务的。同时，由于街道园价位比较低，是低收人的工薪阶层、下岗人员和外来务工人员送托孩子的主要选择。据调查，目前街道园收托孩子中有一半甚至三分之二来自低收入家庭。
　　2．经营运转自负盈亏
　　街道幼儿园从开办之日起．就一直实行“独立核算、以收抵支、差额补助、结余冒用”的财务管理体制。园所的主要收入是向儿童家长收取的保育费及赞助费，支出项目包括幼儿园办公费用、教职工的工资和福利、幼儿园增添必要的设备等等：街道园为了能够自我运转，一般实行勤俭办园。如果子市幼儿园为解决幼儿“入托难”的问题，教师自发组织成“建筑队”，请来老师的家属当大工，为幼儿团节省了大笔的建筑费用。蓟门里幼儿园的教职工换班时间去厨房帮忙，或者拆洗孩子的被褥等，也为幼儿园节省了大笔开支。
　　3．师资水平逐年提高
　　以往街道园师资水平相对不高：70年代街道幼儿园的老师基本上是初中文化水平．还有一些街道工厂的老弱病残职工调入幼儿园，因而师资力量比较薄弱。80年代，这种状况有所改善，开始从学校招收幼教专业毕业生，同时也招收高中、初中毕业生，进入幼儿园后再进行在职培训，以确保幼儿园的保教质量。90年代以来，街道幼儿园师资水平又有了新的提高。基本上只招收学前专业的毕业生。一些街道幼儿园近年来还想办法提高在职教师的学历水平。
            

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　　4．办园日渐规范，教育和管理水平不断提高
　　街道园开办之初，往往以解放妇女劳动力、服务家长、托管照顾儿童为要务，后由托管转变为对幼儿实施全面发展的保育和教育。随着办园年限和经验的积累，幼儿园日渐规范，教育和管理逐步走向正规。师资力量的增强，也为提高保教质量提供了前提和保证。北京市实施分级分类验收以来，街道园大多上了级类，相当一部分被评为二级二类或二级一类，有的甚至成为软硬件俱佳的双一园。
　　二、街道幼儿园面临的现实困境及其出路
　　(一)街道幼儿因数目逐年减少，学前教育资源流失严重
　　最近的十余年来，街道幼儿茵数目逐年减少。从区域分布情况看，老城区街道幼儿园缩减最多，如西城区从1987年的50所降到1998年的25所，2002年减少到17所，目前还在下滑；东城区由1998年的20所减少到2002年的12所，据了解现在仅存3所；宣武区由1998年的13所减少到2002年的9所。应当承认，近年来街道幼儿园撤并、关闭或流失的情况比较严重，此中有因城市出生率下降和城市改造而导致的生源减少，也有其他方面的原因。如，新街口办事处共有街道幼儿园5所。分别是果子市幼儿园、羊坊幼儿园、高井幼儿园、东明幼儿园和后章幼儿园。由于政府对街道幼儿园的投入少、加上街道园的设备不足，更重要的是街道办事处不愿意背负幼儿园退休职工的庞大医疗费用，东明幼儿园和后章幼儿园先后被迫关闭。几年前，为了甩包袱，街道办又将羊坊幼儿园关闭，如今只剩下两所幼儿园。幼儿园的关闭，造成教育资源的流失，还带来包括教职工转业或下岗、幼儿不能就近入托、家长送托不便等问题。幼儿园的撤并则使得现存园所教师队伍老化，不能及时更换血液，阻碍了幼儿园的良性发展。
　　(二)竞争中幼儿园之间差距拉开
　　街道幼儿园是在一定社会背景下产生的，从建园起就非常简单，加上是集体所有制的民办园所，先天各方面条件欠缺、投入不足，近年又由于生源不充分，导致园所收入少，资金缺乏，硬件设施和师资力量有限，处于低水平运转状态。在这种情况下，街道幼儿园和市立园差距日渐加大。
　　街道幼儿园内部也随着市政建设而拉开距离。老城区的街道幼儿园和新城区的街道幼儿园(主要是小区配套园)在硬件上无法相比，前者历史悠久，古老破旧，各项指标很难符合标准；同时由于办园时间长，老教师多，存在退休职工问题，幼儿园包袱较重。可见，街道幼儿同之间也存在一定的竞争，老园的竞争压力更大些，加上旧城改造，很多老同面临被拆迁的危机，对自己的未来无法把握。
　　(三)街道园应在体制改革中寻求出路
　　北京市教育委员会2000年以来发布了《关于幼儿园办园体制改革试点工作的意见》等一系列政策规定，为北京市幼儿园特别是街道园走出困境，探索新的办园体制，指明了方向。
　　一直以来，街道幼儿园名义上是自主办园的事业单位，可实质上街道办事处大权在握，使得幼儿园很难发挥应有的办园积极性。如今，一些街道园依据政策积极主动地和办事处签署协议，实行园长承办制。办事处每年象征性的收取幼儿园1t％的管理费，不再管理幼儿园的各项事务，园所一切事情归法人代表——园长所管，即园长对幼儿园负有法律责任，幼儿园的人事任免、教师工资、管理与教学等都由园长管理。这种改革使这些街道园焕发了新的生机和活力。
　　值得一提的是，有的街道园虽然进行了体制改革，但仅仅是实行名义上的承办制，幼儿园没有独立办园的实权，很多事务依然受上级主管，幼儿园只有有限的一点财权(如西城区某街道幼儿园和朝阳区某街道园，园所经费使用权限于2000元以下，超过2000元要报批)、物权，因而缺乏竞争的活力，很难适应市场经济的要求。
　　最保守的街道幼儿园和上级主管部门的关系则依然维持计划经济下的行政隶属关系，街道办事处全面直接管理幼儿园，幼儿园的人事、经费管理、发展规划等全部由街道办事处负责。本调查中，有三所幼儿园是1989年新建小区的配套园，性质属于集体所有制的事业单位，园长无任何人事任免权、资金调动权，这些权力完全由办事处控制。幼儿园要购置消耗性的玩教具，也要打报告。办事处批了以后，才把钱拨给幼儿园。可见，街道幼儿园在办园体制改革上还有很长的路要走。
　　三、教育多元化多样化的时代要求和街道园的发展前景
　　(一)明确街道园民办公助的性质
　　北京市教委颁布的《街道民办幼儿园、托儿所管理方法》(1983)曾指出：“北京市街道幼儿园所属于‘民办公助’的性质，其经济体制是集体所有制。”这个文件说明了街道幼儿园的性质，但对所谓的“民办公助”，未给予具体的解释。1997年，北京市教育委员会在出台的《北京市民办中小学、幼儿园管理暂行规定》第二条中指出：“本规定所称民办中小学、幼儿园，是指非全民所有制的单位、团体、组织及公民个人单独设立或合作设立的，具有独立法人地位的教育学校。”按照这份文件的规定，街道幼儿园应享有独立法人的权利，并且享有“办学自主权”。但是，一方面，限于80年代我国计划经济的大环境大背景，街道幼儿园在这些政策法规中所享有的权利是不可能实现的；另一方面，由于长期以来计划经济下的思维定势，所谓集体所有制组织相对于全民所有制来说是等而下之的，民办组织更是没有地位，尽管直至近年来，在教育部门的有关统计数据中，仍是将政府财政投资的幼儿园与街道或乡镇集体所有制幼儿园统称为公办园，二者合而为一计算数据。由此可见，街道园的性质和地位一直很尴尬。
　　街道幼儿园办园体制改革，是要使园所面向社会自主办园，改变计划经济下企事业办社会的状况，性质上应由公办转变为同有民办。性质和定位模糊，必然影响园所发展方向和管理策略的选择。当前，街道幼儿园需要重新确认自己“民办公助”的性质，既然属于民办教育范畴，那么关于民办教育的政策法规，都可以为街道幼儿园所用。街道幼儿园要争回自己本该具有的权利，特别需要搞清楚“民办”指什么，“公助”指什么，才能真正拥有自主权，才有可能实现幼儿园的法人资格，掌握自己的命运，为幼儿园的生存赢得机会。
　　对于公办园和民办园的判定，要排除以往非此即彼的绝对化思维方式，事实上在二者之间存在着一系列中间状态，如国有民办、民办公助等，体改园即是其中之一。从幼儿教育的当今需求和事业发展的前景看，多元化多样化办园是发展的趋势，根本目的是吸纳多方面社会力量和资源，发展幼儿教育事业，为更多儿童提供适合需求的教育。
　　(二)街道园要积极改革获得生机
　　依据北京市教委颁发的《关于幼儿园体制改革试点工作意见的通知》，幼儿园体制改革的目的是“转换办园体制，开发社区教育资源，调动社会各方面力量参与办园的积极性。拓宽学前教育经费来源渠道，明晰所有者与办园者之间的办园关系，逐步形成多元化、社会化的办园体制。”由于街道幼儿园一直实行“自收自支、自负盈亏”的经营体制，所以在体制改革到来之时，并不恐慌和担心，调查中个别园长甚至觉得不用进行体改，其实这是一种误解。街道园尽管在经营上自负盈亏，但在政治上行政上与上级即街道办事处是行政隶属关系，属于“民办官管”，街道办事处对园所有生杀予夺的权力。街道园办园体制改革必须突破以往计划经济下“政社合一”或“民办官管”这一过多束缚园所发展的体制性障碍，实现权力下放，让幼儿园真正成为自己的主人。街道园要想获得生机就要抓住体制改革的有利时机，争取办园自主权，否则只能坐以待毙。
            

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　　(三)街道园历史遗留问题的解决
　　街道同作为兴办时间比较长且带有计划经济色彩的办园类型，在体制改革中，必然存在一些历史遗留问题，包括如何消化多余人员、退休职工工资、人员医疗养老保险、房舍使用与维修、大型设施配备更新等。对这些问题必须认真研究，探索适宜的解决办法，才能使改革顺利进行。
　　根据街道园的性质和集体所有制单位的人事制度规定，退休人员工资的一部分由区财政局拨付、医疗费用由办事处负担，剩下的工资由幼儿园负担。然而经费的不足使得幼儿园很难形成良性循环，加之这些幼儿园的退休人员数大大超过在职人员数，这不仅是幼儿园的负担，也成为幼儿园和街道办事处之间在职责关系上扯皮的根源。幼儿园要趁改革之机主动与主办部门沟通，共同研究协商改革的具体办法，探索民办与公助的内容范围，即新形势下双方的职责权限，使退休人员待遇和富余人员的安置问题得到妥善解决，对园舍使用及大型维修等问题也能获得明确的说法。
　　关于教职工的三险，新办的街道园人事关系放在人才市场，基本不存在问题，可以直接通过保险公司办理各种保险；老城区和建园时间较长的街道园在三险问题上尽管做法有所不同，但都要遵循国家相关的政策导向。幼儿园及其原主办部门应该着眼大局，抓住机遇，促成这方面的改革才是关键。
　　另外，由于历史原因，以往对各类园所的管理有不成文的分工：街道园、托儿所等是由托幼办、妇联管，而市立园及厂矿机关园由教育局管。90年代中后期政府职能部门精简机构，明确职责归属，进行行政体制改革，撤消了托幼办，幼儿教育统一由教育行政部门即教育局学前教育办公室或幼教处、科主管。但在实际操作上，教育行政部门仍然沿袭以往的工作方式，重视市立园，使得街道幼儿园感觉如同“后妈养的孩子”，很不平衡。体制改革对政府的职能提出了挑战，教育行政部门要将管理权限和范围扩大到辖区内各类托幼机构，创设平等参与竞争的机会和环境，对以往比较忽视的处于边缘状态的园所给予更多关注，这样才能带动每一所幼儿园教育质量和管理水平的提高。
　　(四)街道园的前景展望
　　随着市场经济的发展，社会结构的转型，特别是城市建设的加快，原来由单位和政府承担的职能转而由社区来承担，人们的生活需要也变得多样化，要求加强社区的服务功能。社区学前教育成为幼儿教育发展的趋向。果子市幼儿园敏感地抓住了这一发展契机，把社区学前教育纳入幼儿园工作，结合本园的实际情况开展社区早期教育，为散居儿童服务，并与街道办事处、妇联、居委会联合开展社区幼儿教育工作，充分发挥幼儿园的教育辐射作用。同时，通过开展社区教育，幼儿园宣传了自身，扩大了影响，保持了较好的生源。这是值得宣扬的典型。
　　随着我国人民生活水平的提高和医疗保健、卫生制度的完善，老龄人口越来越多。“托老”也成为社区服务的一项重要工作。北京市街道幼儿园中，抄手幼儿园是一所双一幼儿园，近年来，由于出生率降低，入托孩子逐年减少，为合理利用闲置下来的房屋，应社区居民的要求，在幼儿园办起了敬老园，老幼一所托，使得这些社会孤老和子女因工作忙而无暇照顾老人生活的家庭深感方便。
　　可见，街道幼儿园在新形势下应作为社区服务体系的一员，立足于社区居民需要，是可以获得持续发展的。
　　街道幼儿园在体制改革中的优势还在于，与企事业幼儿园不同，它一直实行“自收自支、自负盈亏”，这种经营体制在某种程度上比较容易适应市场经济的要求。街道幼儿园作为民办园的一种类型，要在改革中发挥已有特点和优势，进一步利用民间力量、吸收教育资源、发展幼儿教育，同时也可以作为吸纳相关专业人员包括下岗教师再就业的一条重要途径。
　　无疑，街道园的生存与发展，不仅取决于其自身，社会各方面力量支持必不可少，其中基层政府更是责无旁贷。
　　街道办事处是城市社区中最基层的行政组织，在市场经济条件下，要掌握和顺应社情民意，强化社会管理和公共服务职能。街道办事处要从大教育观及幼儿教育社会化社区化的发展前景出发，将幼儿早期教育作为社区建设和发展的有机组成部分。另一方面，街道办事处作为街道园的原上级行政部门，不应也无权仅仅因当前退休职工医疗费问题及生源不足就强行把幼儿园关掉，甚至把园所房舍资源划归办事处所有，挪做他用。与之相反，街道办事处应适应经济体制转型的大局和形势，正确认识幼儿园办园体制改革的目的，以负责任的态度和切实可行的办法，克服暂时的困难，提供必要的扶持，帮助街道园变“民办官管”为“民办公助”，使之真正面向社会，自主办园，服务社区。教育行政部门也要与街道沟通协调，促成幼儿园体制改革。
　　总之，街道幼儿园这种独特的办园形式，曾经作出过突出的贡献。如今，在新的历史条件下街道园需要重新定位自己，迎难而上，创出一条新路。我们相信街道园在各方面的关注和支持下，会以进取精神迎接改革的挑战，走出困境，赢得自我的生存和发展，并进一步融入社区服务体系，在社区建设和社区教育中再创辉煌。
　　（张燕吴英北京师范大学教育学院）